Een BOPA is geen formaliteit. De gemeente moet gemotiveerd besluiten waarom zij een uitzondering op haar eigen plan wil maken, en dat besluit moet een bezwaar- of beroepsprocedure kunnen doorstaan. Wat u aanlevert, bepaalt of dat lukt. Deze pagina legt uit wat een BOPA is, wanneer u er een nodig heeft, hoe de procedure verloopt, wat het kost, en welke twee dingen in de praktijk het vaakst worden onderschat: het adviesrecht van de gemeenteraad en, in Noord-Brabant, het provinciale beleid. Wilt u dat ik uw BOPA-aanvraag opstel en begeleid, lees dan gerust verder.
Wettelijke stand: 24 juli 2026.
Wat is een BOPA?
Een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, afgekort BOPA, is een omgevingsvergunning voor een activiteit die in strijd is met het geldende omgevingsplan. Het begrip komt uit de Omgevingswet en is per 1 januari 2024 in de plaats gekomen van de manieren waarop onder de oude Wabo van het bestemmingsplan kon worden afgeweken.
De kern in één zin: omdat uw plan niet binnen de regels van het omgevingsplan past, mag de gemeente de vergunning alleen verlenen als zij kan motiveren dat het toestaan van deze activiteit op deze locatie leidt tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Dat is het toetsingscriterium dat “een goede ruimtelijke ordening” heeft vervangen, en het is breder: het omvat naast ruimtelijke effecten ook gezondheid, veiligheid, milieukwaliteit en omgevingskwaliteit.
Een precisiepunt dat vaak fout gaat, ook op andere adviessites: de grondslag voor de beoordeling van de BOPA is artikel 8.0a lid 2 van het Besluit kwaliteit leefomgeving, aangevuld met de beoordelingsregels in de artikelen 8.0b tot en met 8.0e Bkl. Het criterium wordt ook in artikel 4.2 van de Omgevingswet genoemd, maar dat artikel richt zich tot de gemeente bij het opstellen van het omgevingsplan zelf, niet tot de beoordeling van uw vergunningaanvraag. Voor uw aanvraag is 8.0a lid 2 Bkl de juiste verwijzing.
Wat verving de BOPA precies?
De veelgehoorde formulering is dat de BOPA “de kruimelgevallen en de uitgebreide afwijking heeft opgevolgd”. Dat is bruikbaar als vuistregel, maar te simpel. Onder de Wabo bestonden meerdere afwijkinstrumenten naast elkaar, met elk een eigen procedure en een eigen zwaarte. De Omgevingswet heeft die vervangen door één instrument, de BOPA, dat standaard de reguliere procedure volgt. De oude kruimelgevallenregeling met haar vaste lijst is dus niet één op één overgezet: er is geen kruimellijst meer, en een gemeente die haar oude kruimelbeleid nog toepast, doet dat zonder wettelijke grondslag.
Twee verschillen met vroeger hebben directe gevolgen voor uw planning:
- De vergunning van rechtswege bestaat niet meer. Beslist de gemeente te laat, dan ontstaat er geen vergunning automatisch. Onder de oude reguliere afwijking kon dat wel.
- De reguliere procedure is nu de hoofdregel, ook bij afwijkingen. Onder de Wabo gold voor de meeste buitenplanse afwijkingen juist de uitgebreide procedure van 26 weken.
Wanneer heeft u een BOPA nodig?
Een BOPA is aan de orde zodra uw initiatief niet rechtstreeks binnen het omgevingsplan past en u toch een vergunning wilt. In de praktijk komen deze situaties het vaakst voor:
- een woning bouwen buiten het bouwvlak of uitbreiden buiten de bebouwingscontour
- een functiewijziging van agrarisch naar wonen, bedrijvigheid, zorg of recreatie
- een uitbreiding die de maximale maatvoering van het omgevingsplan overschrijdt
- herbestemming van vrijkomende agrarische bebouwing
- een mantelzorgwoning die niet vergunningvrij is, zoals een pré-mantelzorgwoning
- een bed and breakfast of andere nevenactiviteit in een woon- of agrarische functie
- tijdelijke huisvesting, bijvoorbeeld van arbeidsmigranten of statushouders
- transformatie van leegstaand vastgoed naar een nieuwe functie
- een tijdelijke afwijking, zoals een evenemententerrein of een tijdelijke woonvoorziening
Belangrijk om te weten: een BOPA is een bevoegdheid van het college, geen plicht. De gemeente mag afwijken, zij moet het niet. Zowel een verlening als een weigering moet worden gemotiveerd, en het college heeft daarbij beleidsruimte. Dat verklaart waarom twee vergelijkbare plannen in twee buurgemeenten verschillend kunnen aflopen: het verschil zit in beleid en in de kwaliteit van de motivering, niet in de wet. Krijgt u toch een negatieve grondhouding van de gemeente, dan is dat zelden het laatste woord.
BOPA, OPA of wijziging van het omgevingsplan?
Voordat u van een BOPA uitgaat, is het de moeite waard om de route te toetsen. Er zijn drie mogelijkheden, en de verkeerde keuze kost onnodig geld en tijd.
| Situatie | Route | Kenmerk |
|---|---|---|
| Plan past binnen het omgevingsplan, vergunning vereist | Binnenplanse OPA | Lichte toets, alleen aan de planregels |
| Plan wijkt af, individueel initiatief | BOPA | Volledige onderbouwing, beleidsruimte college |
| Plan is grootschalig, gebiedsgericht of structureel | Wijziging omgevingsplan | Vaststelling door de gemeenteraad |
Twijfelt u welke route op uw situatie van toepassing is? Een principeverzoek geeft daar vooraf duidelijkheid over, zonder dat u meteen de formele procedure hoeft te starten. Het scheelt bovendien onderzoekskosten: pas na de gemeentelijke reactie weet u welke onderzoeken werkelijk nodig zijn.
Let op het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Sinds 1 januari 2024 bevat elk omgevingsplan de van rechtswege omgezette bestemmingsplannen en de bruidsschat. Uw plan kan binnen die overgangsregels of binnen een binnenplanse afwijkmogelijkheid passen, ook al lijkt het op het eerste gezicht in strijd met het oude bestemmingsplan. Ga daarom altijd uit van de actuele regels in het Omgevingsloket.
De twee procedures: regulier en uitgebreid
Voor een BOPA bestaan twee voorbereidingsprocedures. Welke geldt, hangt af van de aard van de activiteit.
De reguliere procedure is de hoofdregel en geldt voor de meeste particuliere en kleinzakelijke initiatieven. De gemeente beslist binnen acht weken na ontvangst van een complete aanvraag, met een eenmalige verlenging van maximaal zes weken. De maximale beslistermijn is daarmee veertien weken. Tegen het besluit staat binnen zes weken bezwaar open, daarna beroep bij de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
De uitgebreide procedure is de uitzondering en geldt in drie gevallen:
- bij de gevallen die zijn aangewezen in artikel 10.24 van het Omgevingsbesluit, zoals bepaalde milieubelastende activiteiten, rijksmonumenten en Natura 2000-activiteiten;
- wanneer u er als aanvrager zelf om verzoekt of ermee instemt;
- wanneer het college haar van toepassing verklaart op grond van artikel 16.65 lid 4 Omgevingswet, wat alleen mag als de activiteit aanzienlijke gevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving en naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben.
Bij de uitgebreide procedure beslist de gemeente binnen zes maanden, met een mogelijke verlenging van zes weken. Er komt een ontwerpbesluit zes weken ter inzage, waarop iedereen een zienswijze kan indienen. Daarna staat rechtstreeks beroep bij de rechtbank open.
| Reguliere procedure | Uitgebreide procedure | |
|---|---|---|
| Wanneer | Hoofdregel, meeste initiatieven | Aangewezen gevallen (art. 10.24 Ob), op verzoek, of ambtshalve |
| Beslistermijn | 8 weken, plus 6 weken verlenging | 6 maanden, plus 6 weken verlenging |
| Terinzagelegging ontwerpbesluit | Nee | Ja, 6 weken |
| Rechtsbescherming | Bezwaar, dan beroep, dan hoger beroep | Zienswijze, dan beroep, dan hoger beroep |
Steeds meer gemeenten hebben beleidsregels vastgesteld waarin staat welke categorieën zij via de uitgebreide procedure willen behandelen, bijvoorbeeld nieuwbouw vanaf een bepaald aantal woningen. Het verschil tussen veertien en zesendertig weken is voor uw planning aanzienlijk, dus controleer dit vooraf.
Het adviesrecht van de gemeenteraad: de vaakst vergeten factor
Dit onderdeel ontbreekt op vrijwel elke uitleg over de BOPA, en het kan uw traject wezenlijk vertragen of zelfs een vergunning ongeldig maken. Het verdient daarom aparte aandacht.
Onder de oude Wabo gaf de gemeenteraad bij grotere afwijkingen een verklaring van geen bedenkingen af. Onder de Omgevingswet is dat omgedraaid. De raad wijst nu vooraf de gevallen aan waarin hij een bindend advies wil uitbrengen over een BOPA (artikel 16.15a Omgevingswet). Voor de niet-aangewezen gevallen heeft de raad geen rol en beslist het college zelfstandig.
Drie dingen die u hierover moet weten:
Het advies is bindend. Geeft de raad in een aangewezen geval een negatief advies, dan mag het college de vergunning niet verlenen. Het college kan daar niet gemotiveerd van afwijken. Dit is dus in de praktijk een instemmingsrecht, geen vrijblijvend advies.
Het raakt uw planning. De beslistermijn wordt door het adviesrecht niet verlengd, terwijl de raad niet wekelijks vergadert. Weet u dat uw plan onder het adviesrecht van uw gemeente valt, houd dan rekening met de vergadercyclus. In de praktijk is dit een belangrijke reden waarom sommige BOPA’s langer duren dan de wettelijke veertien weken doen vermoeden.
Het niet vragen van advies is fataal voor het besluit. De rechtbank heeft geoordeeld dat wanneer het college ten onrechte nalaat de raad om advies te vragen in een aangewezen geval, de bevoegdheid om op de aanvraag te beslissen ontbreekt. De rechter toetst dit bovendien ambtshalve, dus ook zonder dat een bezwaarmaker het aankaart. Voor u betekent dit dat u er belang bij heeft dat de gemeente het adviesrecht correct toepast: een vergunning die dit gebrek bevat, houdt in beroep geen stand.
Praktisch: zoek vroeg uit of uw type plan op de aanwijzingslijst van uw gemeente staat. Die lijst is openbaar. Staat uw plan erop, dan weet u dat de raad in beeld komt en kunt u uw planning en uw onderbouwing daarop inrichten.
De rol van de ruimtelijke onderbouwing
Het hart van elke BOPA-aanvraag is de ruimtelijke onderbouwing: het document waarin u aantoont dat uw initiatief, ondanks de afwijking, past binnen een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Zonder een goede onderbouwing kan de gemeente haar besluit niet deugdelijk motiveren, en een besluit dat niet deugdelijk is gemotiveerd, sneuvelt in bezwaar of beroep.
Een goede onderbouwing bevat, kort samengevat:
- een beschrijving van het initiatief en de locatie, met een heldere analyse van de afwijking van het omgevingsplan
- een toets aan het rijks-, provinciaal en gemeentelijk beleid
- een beoordeling van de relevante omgevingsaspecten, zoals geluid, geur, bodem, water, natuur, verkeer en gezondheid, met per aspect een conclusie
- een verantwoording van de participatie
- een onderbouwing van de uitvoerbaarheid, waaronder het kostenverhaal
Twee onderdelen worden vrijwel altijd onderschat. De participatie: u moet bij de aanvraag aangeven of en hoe u de omgeving heeft betrokken, en de gemeenteraad kan gevallen aanwijzen waarin participatie vooraf verplicht is (artikel 16.55 lid 7 Omgevingswet). En het kostenverhaal: bij aangewezen bouwactiviteiten, zoals het bouwen van woningen, is de gemeente verplicht kosten te verhalen, meestal via een anterieure overeenkomst. Zonder die regeling kan het college de vergunning in veel gevallen niet verlenen.
Wilt u hier dieper op ingaan, lees dan het uitgebreide artikel over het opstellen van een ruimtelijke onderbouwing, waarin de inhoud, de onderzoeken, de veelgemaakte fouten en de kosten stap voor stap aan bod komen.
Doorlooptijd en kosten
De doorlooptijd wordt zelden bepaald door de gemeentelijke beslistermijn, maar door de voorbereiding: het opstellen van de onderbouwing en vooral de onderzoeken. Een onderzoek naar beschermde soorten is seizoensgebonden en kan een heel jaar beslaan.
| Fase | Doorlooptijd |
|---|---|
| Principeverzoek en behandeling | 5 tot 15 weken |
| Onderzoeken | 3 weken tot 12 maanden |
| Opstellen onderbouwing | 3 tot 6 weken |
| Beslistermijn regulier | 8 tot 14 weken |
| Beslistermijn uitgebreid | 6 maanden, plus verlenging |
Realistisch: een eenvoudig traject zonder zware onderzoeken loopt van eerste gesprek tot vergunning in ongeveer vier tot zes maanden. Een traject met soortenonderzoek, stikstofberekening en een gevoelige omgeving eerder in de twaalf tot achttien maanden.
De kosten bestaan uit drie delen: gemeentelijke leges voor de behandeling van de aanvraag, onderzoekskosten die u rechtstreeks aan de onderzoeksbureaus betaalt, en advieskosten voor het opstellen en begeleiden van de aanvraag. De leges verschillen per gemeente en hangen doorgaans af van de bouwsom of het type activiteit. Bij aangewezen bouwactiviteiten komt daar het kostenverhaal bij, en de plankosten die daaronder vallen mogen dan niet ook nog via de leges in rekening worden gebracht.
Een principeverzoek vooraf kost tijd en leges, maar voorkomt dat u onderzoekskosten maakt voor een plan dat de gemeente uiteindelijk niet ziet zitten. Dat is doorgaans de grootste besparing die er te halen valt.
Praktijkvoorbeeld uit Noord-Brabant
Een ondernemer in het buitengebied van Noord-Brabant wilde een leegstaande agrarische loods ombouwen tot een kleinschalige horecagelegenheid. Het omgevingsplan stond op die locatie uitsluitend een agrarische functie toe, dus een BOPA was noodzakelijk.
Twee dingen bepaalden het verloop. In de ruimtelijke onderbouwing is bijzondere aandacht besteed aan de verkeersafwikkeling en aan geluid richting de omliggende woningen, precies de punten waarop omwonenden zich anders zouden roeren. Daarnaast bleek het plan onder het adviesrecht van de raad te vallen, waardoor de behandeling langer duurde dan de reguliere veertien weken en de planning daarop moest worden aangepast. Na een reguliere procedure verleende de gemeente de vergunning, met voorwaarden over de openingstijden en het parkeren. De sleutel zat in een onderbouwing die de zorgen van de omgeving vooraf onderving, en in het tijdig meenemen van de raadsbetrokkenheid.
Noord-Brabant: waarom een gemeentelijk ja niet genoeg is
In Noord-Brabant is er een extra laag die buiten de provincie vaak wordt onderschat. De Omgevingsverordening Noord-Brabant bevat instructieregels waaraan de gemeente gebonden is, en die op grond van artikel 8.0c Bkl doorwerken in de beoordeling van uw BOPA. Werken die regels tegen uw plan, dan kan het college positief zijn en toch geen vergunning verlenen.
De onderwerpen die in het landelijk gebied het vaakst beslissend zijn: de begrenzing van stedelijk en landelijk gebied, de verplichte investering in de kwaliteitsverbetering van het landschap, het Natuur Netwerk Brabant, en de regels voor veehouderijen. Voor woningbouw in het buitengebied bestaan daarnaast specifieke sporen, zoals Ruimte voor Ruimte en de Maatwerkregeling omgevingskwaliteit.
Neem deze provinciale toets op in uw onderbouwing in plaats van erop te wachten. Wie dat overslaat, hoort soms pas laat dat de provincie een probleem ziet dat vooraf te kennen was.
Veelgestelde vragen
Wat is het verschil tussen een BOPA en een OPA?
“OPA” (omgevingsplanactiviteit) is het overkoepelende begrip en omvat twee varianten. Uw plan is binnenplans vergunbaar via een OPA wanneer het past binnen de regels van het omgevingsplan maar wel een vergunning vereist. Bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, de BOPA, wijkt uw plan af van het omgevingsplan. Een BOPA is dus een specifieke, zwaardere vorm van een OPA.
Hoe lang duurt een BOPA-procedure?
Bij de reguliere procedure beslist de gemeente binnen acht weken, met een verlenging van maximaal zes weken, samen veertien weken. De uitgebreide procedure duurt zes maanden, te verlengen met zes weken. De tijd voor het opstellen van de onderbouwing en de onderzoeken komt daar nog bij, en het adviesrecht van de raad kan de doorlooptijd verder oprekken.
Wanneer geldt de uitgebreide procedure voor een BOPA?
In drie gevallen: bij de in artikel 10.24 van het Omgevingsbesluit aangewezen gevallen, zoals bepaalde milieubelastende of m.e.r.-plichtige projecten; wanneer u er zelf om verzoekt of ermee instemt; of wanneer het college haar van toepassing verklaart omdat de activiteit aanzienlijke gevolgen kan hebben en verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben. Voor de meeste initiatieven geldt de reguliere procedure.
Heb ik voor een BOPA altijd een ruimtelijke onderbouwing nodig?
Er bestaat geen wettelijk voorgeschreven formulier met die naam, maar in de praktijk is de onderbouwing onmisbaar. Uw aanvraag moet voldoende gegevens bevatten om te beoordelen of het plan past binnen een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 7.207b lid 2 Omgevingsregeling), en de gemeente moet haar besluit deugdelijk kunnen motiveren. Zonder een goede onderbouwing lukt geen van beide.
Wat kost een BOPA-aanvraag?
De kosten bestaan uit gemeentelijke leges, onderzoekskosten en advieskosten. De leges verschillen per gemeente en hangen meestal af van de bouwsom of het type activiteit. De advieskosten hangen af van de complexiteit van het plan en de benodigde onderzoeken. Bij aangewezen bouwactiviteiten komt het kostenverhaal erbij. Een principeverzoek vooraf geeft vaak een goede indicatie van wat er nodig is.
Kan de gemeente een BOPA weigeren als mijn onderbouwing klopt?
Ja. Het verlenen van een BOPA is een bevoegdheid, geen plicht, en het college heeft beleidsruimte. Wel moet zowel een verlening als een weigering deugdelijk worden gemotiveerd. Een weigering die uitsluitend op algemene bezwaren steunt, houdt in bezwaar of beroep niet altijd stand. Valt uw plan onder het adviesrecht en geeft de raad een negatief advies, dan mag het college niet verlenen.
Is er onder de Omgevingswet nog een vergunning van rechtswege bij een BOPA?
Nee. Die is met de Omgevingswet afgeschaft. Beslist de gemeente te laat, dan ontstaat er geen vergunning automatisch. U kunt de gemeente in gebreke stellen en eventueel een dwangsom vorderen, maar u krijgt daarmee geen toestemming. Een complete aanvraag bij de eerste indiening is daarom van belang.
Wat is een principeverzoek en heb ik dat nodig voor een BOPA?
Een principeverzoek is een informele toets vooraf waarmee u peilt of de gemeente in beginsel wil meewerken. Het is niet verplicht, maar bij een BOPA vrijwel altijd verstandig: het beperkt de onderzoekskosten en maakt de randvoorwaarden vroeg zichtbaar.
Conclusie
Een BOPA is de omgevingsvergunning voor activiteiten die afwijken van het omgevingsplan. De reguliere procedure duurt acht tot veertien weken, de uitgebreide zes maanden. De kern van een succesvolle aanvraag is een goede ruimtelijke onderbouwing waarin u aantoont dat het plan past binnen een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, en waarin participatie en kostenverhaal zichtbaar zijn geregeld.
Drie dingen worden in de praktijk het vaakst onderschat. Toets vooraf of uw plan werkelijk een BOPA vereist, want soms volstaat een lichtere route. Zoek uit of uw plan onder het bindend adviesrecht van de gemeenteraad valt, want dat bepaalt uw planning en kan een onzorgvuldig verleende vergunning ongeldig maken. En in Noord-Brabant: toets uw plan aan de Omgevingsverordening, want een gemeentelijk ja is niet genoeg als de provincie in de weg staat. Twijfelt u of uw plan een BOPA vereist? Zo verloopt een BOPA-aanvraag met mijn begeleiding.
Bronnen
- Omgevingswet, artikelen 4.2, 16.15a, 16.55 en 16.65 (wetten.overheid.nl)
- Besluit kwaliteit leefomgeving, artikelen 8.0a tot en met 8.0e (wetten.overheid.nl)
- Omgevingsbesluit, artikel 10.24 (wetten.overheid.nl)
- Omgevingsregeling, artikel 7.207b (wetten.overheid.nl)
- Informatiepunt Leefomgeving: BOPA op hoofdlijnen, Bindend advies gemeenteraad (iplo.nl)
- Omgevingsverordening Noord-Brabant (brabant.nl)
Wettelijke stand gecontroleerd op 24 juli 2026. Wet- en regelgeving, gemeentelijk beleid en legestarieven wijzigen. Laat uw eigen situatie altijd op de actuele regels toetsen.
